نسخه عملیاتی برای ماده ۱۵ برنامه هفتم چیست؟

نفتی ها /تأخیر در تدوین و اجرای آئین‌نامه اجرایی ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم، به یکی از موانع ساختاری و مزمن در مسیر توسعه پروژه‌های زیربنایی صنعت نفت و گاز کشور تبدیل شده است. این تأخیر نه تنها فرایندهای سرمایه‌گذاری بلندمدت را با ابهامات قانونی مواجه کرده، بلکه چالش‌های جدی در هماهنگی نهادی میان سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت نفت و سایر ارکان دولت ایجاد نموده است. این گزارش تحلیلی به بررسی ابعاد حقوقی، ساختاری و اقتصادی این مسئله و ارائه راهکارهای مشخص برای خروج از بن‌بست فعلی می‌پردازد.

ماده ۱۵ که به عنوان یکی از مهم‌ترین محورهای قانونی برای تسهیل و تسریع در جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در بخش بالادستی و میان‌دستی انرژی تعریف شده است، حامل ظرفیت‌های قابل توجهی برای آزادسازی سازوکارهای قراردادی و سرمایه‌گذاری بود. با این حال، عدم تصویب به موقع و شفاف آئین‌نامه اجرایی این ماده، آن را به یک ابزار بالقوه ناکارآمد تبدیل کرده است.

در نظام حقوقی ایران، قوانین مادر اغلب نیازمند چارچوب‌های اجرایی دقیق برای تبدیل شدن به مکانیزم‌های عملیاتی هستند. ماده ۱۵ نیز از این قاعده مستثنی نیست. نبود این آئین‌نامه، منجر به تکیه بر مقررات عام و گاه متضاد گذشته شده است که سازگاری آن‌ها با مفاد آن مبهم است. این وضعیت، در محیطی که نیازمند ثبات مقررات و پیش‌بینی‌پذیری بالا برای جذب سرمایه‌گذاری‌های عظیم و بلندمدت نفتی است، پیامدهای منفی ساختاری به دنبال داشته است. تحلیل وضعیت کنونی نشان می‌دهد که مشکل اصلی نه در متن قانون، بلکه در فرآیند ناقص تبدیل اراده قانون‌گذار به دستورالعمل اجرایی کارآمد نهفته است.

فلسفه ماده ۱۵ و جایگاه آئین‌نامه اجرایی

ماده ۱۵ قانون برنامه عمدتاً با هدف رفع موانع ساختاری و بروکراتیک در مسیر اجرای پروژه‌های توسعه‌ای صنعت نفت، به‌ویژه در حوزه میادین مشترک و توسعه ظرفیت‌های تولید، تدوین شد. فلسفه محوری این ماده، تمرکززدایی از تصمیم‌گیری‌های اجرایی و فراهم آوردن امکان انعطاف‌پذیری بیشتر در مدل‌های قراردادی بود تا بتواند پاسخگوی پیچیدگی‌های فنی و مالی پروژه‌های انرژی مدرن باشد.

جایگاه حقوقی آئین‌نامه:

آئین‌نامه‌های اجرایی نقشی حیاتی در «قانون‌مندی» و «عملیاتی‌سازی» قوانین ایفا می‌کنند. یک قانون، در غیاب آئین‌نامه، معمولاً فاقد سازوکارهای دقیق برای تعیین حدود اختیارات، رویه‌های اجرایی، مکانیسم‌های نظارت و نحوه انطباق با سایر قوانین بالادستی است. در مورد ماده ۱۵، آئین‌نامه اجرایی قرار بود نقش محوری در تعریف دقیق چارچوب اختیارات وزارت نفت در انعقاد قراردادها، مشخص کردن سقف‌های مالی، تعیین فرآیندهای مناقصه یا ترک مناقصه (در صورت لزوم) و مهم‌تر از همه، تعریف نحوه تعامل با سازمان برنامه‌وبودجه برای تأمین مالی و تخصیص منابع، ایفا کند.

تأخیر در تصویب این آئین‌نامه به این معناست که ماده ۱۵ عملاً در «وضعیت معلق» باقی مانده است. دستگاه‌های اجرایی یا به قوانین قدیمی‌تر (مانند قانون محاسبات عمومی یا قوانین بالادستی سابق در مورد قراردادهای نفتی) استناد می‌کنند که اغلب با روح ماده ۱۵ ناسازگارند، یا در یک وضعیت «انتظار حقوقی» به سر می‌برند که مانع از شروع پروژه‌هایی است که نیازمند قطعیت رویه‌های قراردادی هستند. این ابهام حقوقی، ریسک سرمایه‌گذاری را به شدت افزایش داده و سرمایه‌گذاران را به سمت انتظار برای شفافیت کامل سوق می‌دهد.

نقش و اختیارات سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت نفت و هیأت وزیران در فرآیند تدوین و تصویب

فرآیند تدوین و تصویب آئین‌نامه‌های اجرایی کلیدی در ایران، یک فرآیند چندوجهی و متمرکز است که مستلزم هماهنگی میان چندین نهاد قدرتمند است. در مورد آئین‌نامه ماده ۱۵، سه بازیگر اصلی نقش محوری دارند که عدم هماهنگی میان آن‌ها، عملاً به یک «برزخ اداری» منجر شده است.

۱. وزارت نفت (به عنوان متولی فنی و اجرایی):

وزارت نفت، به عنوان نهاد اصلی متأثر از این ماده، مسئول تهیه پیش‌نویس اولیه و ارائه مدل‌های فنی و حقوقی متناسب با نیازهای صنعت است. این وزارتخانه معمولاً به دنبال کسب حداکثر انعطاف‌پذیری در مدل‌های قراردادی (مانند IPCهای پیشرفته‌تر) است تا بتواند جذابیت لازم برای جذب سرمایه را فراهم کند. چالش این بخش، در تمایل به تعریف اختیارات گسترده برای خود در حوزه‌های مالی و قراردادی است که نیازمند موازنه با نهادهای نظارتی است.

۲. سازمان برنامه‌وبودجه (به عنوان ناظر مالی و تخصیص منابع):

سازمان برنامه‌وبودجه (که جایگزین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق شده است)، نقش حیاتی در تضمین انطباق مفاد آئین‌نامه با سقف‌های بودجه‌ای مصوب دولت، اصول مالی کشور و اولویت‌های توسعه ملی دارد. این سازمان معمولاً بر جنبه‌های «بازگشت سرمایه»، «تعهدات بلندمدت دولت» و نحوه تأثیرگذاری این قراردادها بر تراز مالی کلان کشور تمرکز دارد. اغلب تعارضات اصلی در این مرحله بروز می‌کند، جایی که وزارت نفت به دنبال چابکی و سازمان برنامه‌وبودجه به دنبال کنترل دقیق بر تعهدات مالی بلندمدت است.

۳. هیأت وزیران (به عنوان مرجع نهایی تصویب):

تصویب نهایی در سطح هیأت وزیران انجام می‌پذیرد. این مرحله نیازمند توافق کامل میان نهادهای مجری (وزارت نفت) و ناظر مالی (سازمان برنامه‌وبودجه) است. در محیط سیاسی پیچیده، هرگونه اختلاف نظر اساسی میان دو نهاد فوق، می‌تواند فرآیند تصویب را به تعویق اندازد یا منجر به یک متن مصالحه آمیز شود که کارایی لازم را ندارد. در موارد متعددی، این اختلاف نظرها باعث شده است که آئین‌نامه به جای تصویب، به «کارگروه‌های مشترک» ارجاع داده شود که عملاً به معنای توقف موقت است.

این ساختار متمرکز اما پراکنده، منجر به این شده است که تدوین آئین‌نامه به جای یک فرآیند فنی-حقوقی سریع، به یک میدان رقابت نهادی برای تعریف حدود قدرت تبدیل شود و زمان‌بندی‌های توسعه‌ای پروژه‌ها را مختل سازد.

تأخیر در تصویب آئین‌نامه اجرایی ماده ۱۵، مستقیماً به «گلوگاه‌های زمانی» در صنعت نفت منجر شده است. این گلوگاه‌ها به طور معمول در مراحل پیش از نهایی‌سازی قرارداد و ورود به مرحله اجرا مشاهده می‌شوند.

۱. ابهام در سازوکار تأمین مالی و نرخ بازگشت سرمایه:

بدون آئین‌نامه مشخص، شرکت‌های فعال در توسعه میادین (اعم از داخلی و بین‌المللی) نمی‌توانند نسبت به تضمین‌ها و نرخ بازده داخلی مطمئن باشند. ماده ۱۵ قرار بود سازوکارهایی را تعریف کند که دولت بتواند بر اساس آن، ضمانت‌های لازم را ارائه دهد. در غیاب این ضمانت‌ها، بخش مالی پروژه‌ها قفل می‌شود. سرمایه‌گذاران از انعقاد قراردادهای بزرگ بدون تعیین تکلیف واضح در مورد چگونگی بازیافت هزینه‌ها و سود مورد انتظار خودداری می‌کنند.

۲. تعارض نهادی در تعریف «سقف تعهدات دولت»:

یکی از مهم‌ترین دلایل تأخیر، اختلاف نظر بر سر اینکه چه بخشی از تعهدات مالی در قراردادهای توسعه‌ای باید مستقیماً توسط دولت یا شرکت ملی نفت تضمین شود و چه بخشی باید از محل درآمد مستقیم میدان تأمین گردد، است. سازمان برنامه‌وبودجه مصر است که سقف تعهدات دولت باید مطابق با چارچوب‌های بودجه‌ای سالانه باشد، در حالی که وزارت نفت خواستار تعهدات بلندمدت و خارج از شمول محدودیت‌های بودجه‌ای کوتاه‌مدت است تا بتواند پروژه‌ها را به شیوه BOOT یا مشابه آن تعریف کند. این تضاد، مانع از امضای قراردادهای بلندمدت می‌شود.

۳. نمونه‌های توقف و تعلیق:

هرچند ذکر دقیق پروژه‌های خاص که منحصراً به دلیل تأخیر در این آئین‌نامه متوقف شده‌اند دشوار است (زیرا اغلب با مسائل دیگری نیز همزمان می‌شود)، اما شواهد غیررسمی نشان می‌دهد که چندین مناقصه مهم در بخش گاز و توسعه میادین مشترک، به دلیل عدم قطعیت در چارچوب قراردادی ماده ۱۵، یا به تعویق افتاده‌اند یا با قراردادهایی بسیار محافظه‌کارانه (و کمتر جذاب برای سرمایه‌گذار) بسته شده‌اند. این امر به طور مشخص در پروژه‌هایی که نیازمند ورود سرمایه‌گذاری‌های خارجی برای فناوری‌های پیشرفته هستند، مشاهده می‌شود.

به عنوان مثال، پروژه‌هایی که نیازمند سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم (FDI) هستند، بر اساس مدل‌های سنتی، با ریسک بالایی مواجه‌اند. اگر آئین‌نامه اجرایی نتواند یک چارچوب حقوقی مستقل و قابل اتکا برای این پروژه‌ها فراهم کند، آن‌ها به مدل‌های قدیمی‌تر باز می‌گردند که اغلب منجر به واگذاری سهم بیشتری از تولید یا درآمد به پیمانکار، بدون بهره‌مندی کامل از پتانسیل ماده ۱۵ می‌شود.

پیامدهای اقتصادی، قراردادی و سرمایه‌گذاری

تأخیر در چارچوب اجرایی ماده ۱۵، هزینه‌های قابل اندازه‌گیری و غیرقابل اندازه‌گیری مستقیمی بر اقتصاد انرژی کشور تحمیل کرده است.

الف) پیامدهای اقتصادی: کاهش تولید و افزایش هزینه‌های سرمایه‌گذاری

۱. کاهش پتانسیل تولید: مهم‌ترین پیامد اقتصادی، از دست دادن فرصت‌های توسعه‌ای است. تأخیر در تصمیم‌گیری نهایی (FID) به معنای تأخیر در ورود میادین به فاز تولید است. در میادین مشترک، هر روز تأخیر به معنای از دست رفتن سهم ایران از تولید مخزن است که ارزش دلاری بسیار بالایی دارد.
۲. افزایش هزینه سرمایه‌گذاری (CAPEX): در شرایط تورمی و نوسانات نرخ ارز، هرگونه تأخیر در آغاز یک پروژه بزرگ عمرانی، منجر به افزایش هزینه‌های مهندسی، تدارکات و ساخت (EPC) می‌شود. این تأخیرها به طور مستقیم بر مبلغ نهایی سرمایه‌گذاری تأثیر منفی می‌گذارد. ۳. کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری: سرمایه‌گذاران بزرگ بین‌المللی به «ثبات و شفافیت رگولاتوری» اهمیت حیاتی می‌دهند. ابهام در مورد نحوه اجرای قانون، آن‌ها را به این جمع‌بندی می‌رساند که ریسک‌های جانبی در ایران بالا است، که این امر منجر به افزایش نرخ بازده مورد انتظار و در نتیجه، کاهش سودآوری پروژه از دیدگاه ملی می‌شود.

ب) پیامدهای قراردادی: تضعیف اهرم مذاکراتی

در فقدان یک چارچوب اجرایی مشخص، وزارت نفت در مذاکرات قراردادی اهرم مذاکراتی خود را از دست می‌دهد. پیمانکاران به جای رقابت بر سر بهینه‌سازی قیمت و فناوری، زمان بیشتری را صرف مذاکره برای تعریف مفاد قراردادی می‌کنند که اساساً باید در آئین‌نامه مشخص شده باشد. این امر منجر به قراردادهایی می‌شود که یا بیش از حد محافظه‌کارانه و پرهزینه برای کشور هستند، یا به دلیل عدم کفایت ضمانت‌ها، قابلیت اجرایی در زمان بروز چالش‌های آتی را ندارند.

ج) پیامدهای نظارتی: فرسایش اعتماد نهادی

این تأخیر طولانی‌مدت نشان‌دهنده ناکارآمدی در هماهنگی میان قوا و نهادهای ذی‌ربط دولتی است. این وضعیت اعتماد فعالان اقتصادی به تعهد دولت به اجرای مصوبات قانونی خود را تضعیف می‌کند. این فرسایش اعتماد، می‌تواند حتی در صورت تصویب آئین‌نامه، برای مدتی طولانی بر فرایند جذب سرمایه تأثیر بگذارد.

مقایسه کوتاه با تجربه سایر کشورها در چابک‌سازی مقررات قراردادی انرژی

بسیاری از کشورهای تولیدکننده نفت و گاز، به‌ویژه در دهه اخیر، با هدف افزایش سهم خود از بازار جهانی و جذب سرمایه، به سمت «چابک‌سازی چارچوب‌های قراردادی» حرکت کرده‌اند. این کشورها معمولاً از رویکرد «قانون حداقلی و آئین‌نامه تفصیلی» پیروی می‌کنند.

تجربه کشورهای حوزه خلیج فارس و آمریکای لاتین:

در کشورهایی مانند امارات متحده عربی، عربستان سعودی و اخیراً برزیل، فرآیند اعطای مجوز و انعقاد قراردادهای توسعه میدان به شدت متمرکز بر یک «مدل قراردادی استاندارد» است که توسط نهاد ناظر اصلی (وزارت انرژی یا شرکت ملی نفت) تعریف شده است. نکته کلیدی در این کشورها، تفویض اختیار کافی به نهاد فنی برای اجرای سریع تصمیمات در چارچوب‌های مشخص شده توسط دولت مرکزی است.

به عنوان مثال، در مدل‌های جدیدی که در عربستان سعودی برای قراردادهای خدمات پیمانکاری تعریف شده است، اگرچه مکانیسم‌های نظارتی قوی وجود دارد، اما زمان‌بندی برای رسیدن از مرحله مطالعات اولیه تا FID، به دلیل وجود چارچوب‌های اجرایی از پیش تعریف‌شده، به حداقل رسیده است. این چارچوب‌ها، به سرمایه‌گذار اجازه می‌دهند که ریسک‌های قانونی و اداری را در مدل مالی خود لحاظ کرده و تنها بر ریسک‌های فنی و بازار تمرکز کند.

در مقابل، مدل ایرانی که ماده ۱۵ به دنبال اصلاح آن است، متکی بر یک فرآیند طولانی و وابسته به تأییدیه‌های متوالی نهادهای مختلف (وزارت نفت، سازمان برنامه‌وبودجه، هیأت وزیران) است که در حالت ایده‌آل نیز زمان‌بر است و در حالت عدم هماهنگی، منجر به توقف می‌شود. این مقایسه نشان می‌دهد که چالش ایران بیشتر ریشه در ساختار تصمیم‌گیری اداری دارد تا محتوای مطلوب قانون.

پیشنهاد کارشناسی مشخص برای تدوین «پلتفرم قراردادهای میدانی چابک»

برای خروج از بن‌بست موجود و فعال‌سازی مؤثر ماده ۱۵، پیشنهاد می‌شود رویکردی مبتنی بر ایجاد یک «پلتفرم قراردادهای میدانی چابک» اتخاذ شود که تمرکز آن بر تفکیک وظایف و تسریع در فرآیند تصویب اجرایی است.

۱. منطق حقوقی: تفکیک اختیارات و تثبیت چارچوب مادر

قانون مادر (ماده ۱۵) باید کلیات را تعیین کند، اما آئین‌نامه اجرایی باید دو بخش اصلی داشته باشد:

الف) بخش عمومی و الزام‌آور: تعریف مکانیزم‌های نظارتی سازمان برنامه‌وبودجه بر کلان پروژه، سقف تعهدات احتمالی دولت (Contingent Liabilities) و استانداردهای حسابداری و شفافیت گزارش‌دهی. این بخش باید ایستا باشد و تغییر آن تنها با تصویب هیأت وزیران صورت گیرد.
ب) بخش عملیاتی و فنی (مدل‌های قراردادی): ارائه مجموعه‌ای از «الگوهای قراردادی» (Templates) مصوب (شامل مدل‌های ریسک‌پذیری متفاوت)، که وزارت نفت مجاز است با رعایت سقف‌های بخش (الف)، از آن‌ها برای پروژه‌های مختلف استفاده کند. این الگوها باید به نحوی طراحی شوند که نیازی به ارجاع مجدد به هیأت وزیران برای جزئیات فنی نداشته باشند.

۲. چارچوب نهادی: ایجاد کارگروه دائمی اجرایی ماده ۱۵

به جای اتکا به کارگروه‌های موقتی که با تغییر دولت‌ها یا اولویت‌ها منحل می‌شوند، باید یک «کارگروه دائمی اجرایی ماده ۱۵» با حضور نمایندگان ارشد وزارت نفت، سازمان برنامه‌وبودجه و نماینده قوه قضائیه (برای تضمین جنبه‌های حقوقی) تشکیل شود. وظیفه این کارگروه، بررسی و تأیید نهایی پیش‌نویس آئین‌نامه در یک بازه زمانی حداکثر سه ماهه است. اختیارات این کارگروه باید مشخص و محدود به تصویب آئین‌نامه باشد، نه دخالت در جزئیات فنی پروژه‌ها.

۳. فرآیند تصویب سریع: سیستم «تصویب مشروط»

برای حل مشکل توقف ناشی از انتظار، می‌توان مکانیسم «تصویب مشروط» را به کار گرفت. این مکانیسم به این شرح است:

تصویب اولیه: هیأت وزیران می‌تواند آئین‌نامه را با قید فوریت و مشروط به اعمال تعدیلات فنی حداکثر سه ماهه توسط کارگروه دائمی، تصویب کند. این امر به وزارت نفت اجازه می‌دهد تا مذاکرات را با حفظ مسیر قراردادی ادامه دهد.

مکانیسم نظارت پسینی: بر پروژه‌هایی که تحت این شرایط شروع شده‌اند، نظارت شدیدتری از سوی سازمان برنامه‌وبودجه اعمال شود تا اطمینان حاصل شود که اجرای قراردادها از چارچوب‌های کلان مالی نقض نمی‌کند.

۴. نقش بانک‌ها و نهادهای نظارتی در تضمین‌ها

آئین‌نامه باید به طور شفاف سازوکار ارجاع تضمین‌های لازم به بانک مرکزی و بانک‌های توسعه‌ای داخلی را مشخص کند. اگر سرمایه‌گذاری خارجی باشد، باید سازوکار ورود و خروج ارز با هماهنگی بانک مرکزی تثبیت شود. این امر نیازمند تعهد دولت به عدم تغییر قوانین ارزی برای مدت قرارداد است که باید در آئین‌نامه قید شود.

ماده ۱۵ قانون برنامه به خودی خود یک ابزار مهم برای نوسازی قراردادهای انرژی کشور است، اما نهایی‌سازی آن به شکل آئین‌نامه اجرایی، به گلوگاه اصلی تبدیل شده است. این تأخیر نشان‌دهنده تضاد ساختاری میان دو هدف اساسی سیاست‌گذاری انرژی: اول، نیاز به چابکی و جذب سرمایه (هدف وزارت نفت)؛ و دوم، نیاز به کنترل دقیق بر تعهدات مالی بلندمدت دولت (هدف سازمان برنامه‌وبودجه).

خروج از این وضعیت، مستلزم یک تصمیم سیاسی در سطح عالی دولت برای پذیرش یک چارچوب توافقی است که در آن، نهاد نظارتی (سازمان برنامه‌وبودجه) بر اهرم‌های کلان نظارت داشته باشد و نهاد اجرایی (وزارت نفت) اختیار لازم برای سرعت بخشیدن به اجرای قراردادها در چارچوب‌های فنی و مالی مصوب را کسب کند. بدون این هماهنگی نهادی و تعریف یک «پلتفرم اجرایی چابک»، پتانسیل ماده ۱۵ همچنان در حد یک تکلیف قانونی معطل مانده باقی خواهد ماند و هزینه‌های فرصت توسعه منابع انرژی کشور تداوم خواهد یافت. زمان‌بندی برای تصویب این آئین‌نامه دیگر یک موضوع اداری نیست، بلکه یک اولویت استراتژیک اقتصادی است.